為確保到2020年全國農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，破解農(nóng)村環(huán)境整治資金缺口較大的難題，迫切需要在利用好現(xiàn)有支持政策的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新投融資方式，發(fā)揮好農(nóng)民主體作用，打好農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)。

習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上強(qiáng)調(diào)，要持續(xù)開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，打造美麗鄉(xiāng)村，為老百姓留住鳥語花香田園風(fēng)光。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理是污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)必須要打好的七場重大戰(zhàn)役之一，打好農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)，解決好資金缺口較大問題是關(guān)鍵。

截至2016年底，我國仍有40%的行政村沒有垃圾收集處理設(shè)施，80%的行政村未建設(shè)污水處理設(shè)施，40%的畜禽養(yǎng)殖廢棄物未得到資源化利用或無害化處理，一些地區(qū)“臟亂差”問題比較突出，與全面建成小康社會要求和人民群眾期盼還有較大差距。為此，黨中央、國務(wù)院印發(fā)一系列文件，對農(nóng)村人居環(huán)境改善目標(biāo)提出了明確要求，即到2020年農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，村莊環(huán)境基本干凈整潔有序。

為確保到2020年全國農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，破解農(nóng)村環(huán)境整治資金缺口較大的難題，迫切需要在利用好現(xiàn)有支持政策的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新投融資方式，發(fā)揮好農(nóng)民主體作用，打好農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)。

多種渠道資金投入推動農(nóng)村環(huán)境綜合整治

近年來，各地區(qū)各部門認(rèn)真貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，把解決好農(nóng)村突出環(huán)境問題作為做好“三農(nóng)”工作的重要內(nèi)容，大力推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)取得顯著成效。

中央財(cái)政加大了對農(nóng)村環(huán)境綜合整治的支持力度。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中央財(cái)政可用于農(nóng)村環(huán)境治理的，包括農(nóng)村環(huán)境整治、水污染防治、重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理、農(nóng)村能源綜合建設(shè)項(xiàng)目、補(bǔ)助地方公共衛(wèi)生等專項(xiàng)資金。此外，中央對地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金，也可用于提升農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)能力。

國家有關(guān)部門也結(jié)合各自職能，引導(dǎo)各地加大投入力度，開展形式多樣的試點(diǎn)示范。如原國家環(huán)境保護(hù)總局2002年啟動了全國環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建活動，生態(tài)環(huán)境部（原環(huán)境保護(hù)部）自2008年以來持續(xù)開展了農(nóng)村環(huán)境連片整治示范；住建部2013年開展美麗宜居小鎮(zhèn)、美麗宜居村莊示范創(chuàng)建活動；原農(nóng)業(yè)部2013年開展“農(nóng)村清潔工程”試點(diǎn)以解決農(nóng)村污染問題，并同步開展了“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動等。

除了在中央、國家層面加大資金投入力度之外，各地還通過采取設(shè)立專項(xiàng)資金、整合涉農(nóng)資金、引入社會資本、開展收費(fèi)試點(diǎn)等措施，探索了不同的農(nóng)村環(huán)境整治投入模式。

一是在中央財(cái)政資金引導(dǎo)和帶動下，地方政府加大了農(nóng)村環(huán)境綜合整治支持力度。如山東省自2010年以來，全省各級財(cái)政僅在村鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)及運(yùn)行方面，累計(jì)投入近200億元；湖北省也設(shè)立專項(xiàng)資金，與中央同比例投入，目前已安排11億元。

二是許多地方按照“統(tǒng)籌安排、各計(jì)其功”的原則，積極推進(jìn)資金整合。如江蘇省2014年整合資金規(guī)模達(dá)45億元，其中省級財(cái)政安排32億元；福建省通過整合各方涉農(nóng)資金、統(tǒng)籌生態(tài)補(bǔ)償資金等方式，累計(jì)捆綁整合資金達(dá)37.8億元。

三是采取PPP模式、整包打捆等方式引入社會資本。如重慶市通過PPP模式、政府購買服務(wù)、排污權(quán)交易等方式，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全市農(nóng)村污水處理項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行管理；江蘇一些地區(qū)將農(nóng)村污水處理、垃圾清運(yùn)、道路養(yǎng)護(hù)、河道清理打包管理。

四是一些地區(qū)積極開展農(nóng)村生活垃圾污水治理收費(fèi)試點(diǎn)，拓展了運(yùn)行維護(hù)管理經(jīng)費(fèi)來源，調(diào)動了群眾監(jiān)督環(huán)境衛(wèi)生工作的積極性。如廣東省下發(fā)文件提出，實(shí)行生活垃圾一體化管理的農(nóng)村，其生活垃圾處理價(jià)格可參照城市生活垃圾處理價(jià)格管理辦法進(jìn)行管理；建制鎮(zhèn)以外的農(nóng)村，其生活垃圾處理價(jià)格可按照村民自治和一事一議的原則由本村進(jìn)行管理。

農(nóng)村環(huán)境綜合整治資金存在很大缺口

盡管中央和地方都加大了農(nóng)村環(huán)境綜合整治資金的投入，但當(dāng)前資金仍存在很大的缺口。

據(jù)住建部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2016年底，全國行政村總數(shù)為52.6萬個(gè)，20%的行政村對生活污水進(jìn)行了處理，65%的行政村對生活垃圾進(jìn)行處理。根據(jù)農(nóng)村環(huán)境綜合整治投入情況，單個(gè)行政村建設(shè)垃圾處理設(shè)施需投入30萬元，建設(shè)污水處理設(shè)施需投入70萬元。目前，尚有18.4萬個(gè)行政村未進(jìn)行垃圾處理，建設(shè)垃圾處理設(shè)施需投入約560億元；42萬個(gè)行政村未進(jìn)行污水處理，建設(shè)污水處理設(shè)施需投入約2940億元。經(jīng)初步測算，全面完成農(nóng)村垃圾污水處理設(shè)施建設(shè)需投入3500億元左右。

大量農(nóng)村生活垃圾及污水處理設(shè)施建成之后，后期長效運(yùn)行維護(hù)的投入缺口也較大，僅垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)處理的運(yùn)行費(fèi)就需300多億元。據(jù)住建部農(nóng)村生活垃圾污水治理資金投入測算數(shù)據(jù)，平均每位農(nóng)民每年生活垃圾處理費(fèi)用為55元，2016年底全國鄉(xiāng)村人口為5.9億人，每年農(nóng)村生活垃圾處理需投入325億元。以農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作為例，中央財(cái)政10年間累計(jì)投入435億元，帶動地方投入按照不低于500億元來測算，共計(jì)投入不足1000億元，與3500億元資金需求量相比空缺較大。

農(nóng)村環(huán)境綜合整治資金存在很大缺口，筆者認(rèn)為主要有三方面原因。

一是中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展仍比較滯后，限制了資金投入。當(dāng)前，東部經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的地區(qū)農(nóng)村環(huán)境綜合整治率較高，如浙江、江蘇等省份基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村環(huán)境綜合整治全覆蓋，但中西部地區(qū)農(nóng)村環(huán)境綜合整治率偏低，尤其是貧困地區(qū)還有著“建不起”“建得起，用不起”的雙重壓力。

二是我國現(xiàn)行財(cái)稅體制下“財(cái)權(quán)事權(quán)不對等”問題依然突出。1994年分稅制改革之后，中央財(cái)政得到了充實(shí)發(fā)展的機(jī)會，而隨著人們對越來越多公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的需求，地方政府的財(cái)力不足，形成了責(zé)任在基層、財(cái)權(quán)在上級的不合理局面。

三是一些地方對農(nóng)村生活垃圾污水治理不重視，相關(guān)事項(xiàng)尚未納入議事日程。受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，一些地方“重城市、輕農(nóng)村，重點(diǎn)源、輕面源，重工業(yè)、輕農(nóng)業(yè)”的觀念尚未轉(zhuǎn)變，一些地方“等靠要”思想嚴(yán)重，在資金籌措、方式創(chuàng)新等方面沒有積極性和主動性。

創(chuàng)新投融資方式推動農(nóng)村環(huán)境綜合整治

鑒于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所處階段和現(xiàn)行財(cái)稅體制的實(shí)情，以各級財(cái)政為主的投入方式，難以支撐農(nóng)村人居環(huán)境改善目標(biāo)到2020年如期實(shí)現(xiàn)。為此，建議鼓勵各地創(chuàng)新投融資方式，破解當(dāng)前建設(shè)和運(yùn)行資金缺口較大的難題，逐步建立以政府和社會資本為主、農(nóng)民參與的投入機(jī)制。

一是充分利用好現(xiàn)有支持政策。高度重視農(nóng)村環(huán)境整治工作，相應(yīng)支出列入各級財(cái)政預(yù)算，切實(shí)加大各級政府投入力度，完善財(cái)政投入穩(wěn)定增長機(jī)制。建議提高年度中央農(nóng)村環(huán)境整治專項(xiàng)資金支持力度，確保力度不減弱、總量有增加；地方各級政府要統(tǒng)籌整合相關(guān)渠道資金，加大投入力度。

地方政府要利用好《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》明確的3條資金渠道，即支持地方政府依法合規(guī)發(fā)行政府債券籌集資金、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤所獲土地增值收益、村莊整治增加耕地獲得的占補(bǔ)平衡指標(biāo)收益。

中央財(cái)政專項(xiàng)要切實(shí)加大對貧困地區(qū)農(nóng)村環(huán)境整治支持力度，地方政府要將農(nóng)村環(huán)境整治任務(wù)提前納入當(dāng)?shù)孛撠毠?jiān)總體戰(zhàn)略，在實(shí)現(xiàn)脫貧的過程中同步開展農(nóng)村環(huán)境整治。國家、省重點(diǎn)生態(tài)功能縣市區(qū)在整治期內(nèi)每年獲得的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)列支相應(yīng)比例重點(diǎn)用于農(nóng)村環(huán)境綜合整治。

二是創(chuàng)新投融資方式。鼓勵采用形式多樣的整捆打包方式。以整縣方式推進(jìn)的地區(qū)，可采用整縣農(nóng)村垃圾或污水處理項(xiàng)目打包，委托有資質(zhì)的第三方企業(yè)建設(shè)運(yùn)營；也可采用城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施改擴(kuò)建項(xiàng)目與農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目打捆，吸引社會資本參與農(nóng)村環(huán)境整治；還可以將城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目與房地產(chǎn)開發(fā)、特色產(chǎn)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目相結(jié)合。

規(guī)范推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，通過特許經(jīng)營等方式吸引社會資本參與農(nóng)村垃圾污水處理項(xiàng)目。目前，廣東省云浮市郁南縣、陜西省西安市、貴州省六盤水市鐘山區(qū)、河南省濟(jì)源市、福建省平潭縣等地區(qū)開展了污水治理PPP項(xiàng)目試點(diǎn)；安徽省蕭縣、壽縣、懷遠(yuǎn)縣，廣西扶綏縣，山西天鎮(zhèn)縣等地區(qū)開展了城鄉(xiāng)一體垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)處理PPP項(xiàng)目試點(diǎn)。

倡導(dǎo)新鄉(xiāng)賢文化，以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持農(nóng)村環(huán)境整治。如湖南省嘉禾縣2014年通過發(fā)動在外的嘉禾老板回鄉(xiāng)投資農(nóng)村環(huán)境綜合整治，就獲得民間捐款達(dá)1.6億元；寧鄉(xiāng)市、桂陽縣2016年民間集資、能人捐助款項(xiàng)都達(dá)1億元以上。

三是發(fā)揮好村民主體作用。發(fā)揮好村支書或村級黨組織的帶動作用，調(diào)動農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境整治的積極性和主動性?？赏ㄟ^支委會、村民代表大會、“一事一議”等方式，積極引導(dǎo)村民垃圾分類與收費(fèi)、投工投勞、捐資捐物等，或者通過環(huán)境衛(wèi)生倡議書、微信群等方式，鼓勵鄉(xiāng)賢達(dá)人、企業(yè)老板等募捐，回鄉(xiāng)建設(shè)。

探索建立污水垃圾處理農(nóng)戶繳費(fèi)制度，鼓勵先行先試，在有條件的地區(qū)實(shí)行污水垃圾處理農(nóng)戶繳費(fèi)制度，保障運(yùn)營單位獲得合理收益，要合理確定繳費(fèi)水平和標(biāo)準(zhǔn)，建立財(cái)政補(bǔ)貼與農(nóng)戶繳費(fèi)合理分?jǐn)倷C(jī)制。如湖南省雙峰縣通過召開村支委會和村民代表大會、制定村規(guī)民約等方式，目前全縣已有60%~70%的村莊開展垃圾處理收費(fèi)，平均每年每戶120元。

鼓勵農(nóng)民全程參與農(nóng)村環(huán)境整治規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、管理，推行分散式處理環(huán)保設(shè)施采用農(nóng)民自選、自建、自用、自管制度。建立完善村規(guī)民約，明確農(nóng)民維護(hù)公共環(huán)境責(zé)任，村內(nèi)公共空間整治以村民自治組織或村集體經(jīng)濟(jì)組織為主，主要由農(nóng)民投工投勞解決。（王波）

作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院