一、項(xiàng)目概況
1、項(xiàng)目背景
長期以來,我國把城市生活垃圾收運(yùn)處理作為政府全權(quán)提供的社會服務(wù)之一,但隨著我國城市化進(jìn)程加快,城鎮(zhèn)人口激增,大量的生活垃圾未能有效地分類處置。盡管從國家部委到省、市各級地方政府陸續(xù)頒布了相關(guān)鼓勵(lì)垃圾分類的政策,采取相關(guān)保障垃圾分類的措施,比如組織街道社區(qū)人員定期宣傳,生活小區(qū)內(nèi)安置可回收垃圾收集桶、廚余垃圾收集桶、有毒有害垃圾桶和其它垃圾收集裝置等,但總體的分類效果不盡如人意。有的地方可回收的資源被埋掉燒掉,白白燒掉或被填埋掉;可堆肥的餐廚垃圾,發(fā)酵變成滲濾液造成土壤地下水污染;有害物質(zhì)填埋焚燒進(jìn)入土壤和大氣,造成潛在健康威脅;填埋不必要的垃圾增加土地使用。因此,只有在生活垃圾有效分類與再生資源有效回收的前提下,才能全面實(shí)現(xiàn)社會效益、體現(xiàn)最低的綜合成本。
圖 1:生活垃圾的四大類型
遵循資源化、減量化和無害化的基本要求,利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等高新技術(shù),做好前端小區(qū)生活垃圾的有效分類,中端末端的再生資源分類清運(yùn)與集中再分揀,有利于減少生活垃圾焚燒或填埋量、降低生活垃圾對于環(huán)境的二次污染、提升生活垃圾中的再生垃圾資源化利用率。
2、相關(guān)政策
國家部委政策:早在2018年6月,《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》要求,到2020年實(shí)現(xiàn)所有城市和縣城生活垃圾處理能力全覆蓋,基本完成非正規(guī)垃圾堆放點(diǎn)整治。緊接著在2019年2月,住建部在“全國城市生活垃圾分類工作現(xiàn)場會”上指出,2019年起全國地級及以上城市要全面啟動生活垃圾分類工作。
省政府政策(以浙江省為例):2017年10月,浙江省委、省政府辦聯(lián)合頒布的《浙江省城鎮(zhèn)生活垃圾分類實(shí)施方案》中指出,到2020年底,全省城鎮(zhèn)生活垃圾總量實(shí)現(xiàn)零增長,城鎮(zhèn)生活垃圾回收利用率達(dá)到35%以上、資源化利用率達(dá)到90%以上、無害化處理率達(dá)到100%,建成省級高標(biāo)準(zhǔn)生活垃圾分類示范小區(qū)1000個(gè)以上,設(shè)區(qū)城市的城區(qū)范圍內(nèi)全部實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類。
市政府政策(以杭州市為例):杭州市人民政府辦公廳、中共杭州市委辦公廳于2018年8月,聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)再生資源回收的實(shí)施意見》明確提出,到2020年全市規(guī)范化再生資源回收網(wǎng)點(diǎn)達(dá)到2000個(gè),提升建設(shè)分揀中心48萬平方米,年分揀能力達(dá)到200萬噸,加快推廣先進(jìn)回收模式,擴(kuò)大覆蓋“互聯(lián)網(wǎng)+再生資源回收”模式,培訓(xùn)一批年回收規(guī)模1萬噸以上的再生資源回收企業(yè),再生資源回收總量達(dá)到200萬噸以上,生活垃圾回收利用率達(dá)到國家、省相關(guān)要求。
綜上所述,國家部委與地方政府的政策已經(jīng)形成高度地統(tǒng)一,標(biāo)志著中國的垃圾分類與再生資源的市場已正式拉開大幕,開始向縱深發(fā)展。
二、“智能生活垃圾分類+再生資源回收體系”的含義
主要由四個(gè)解決方案共同構(gòu)成:
1、前端生活垃圾分類的解決方案:利用互聯(lián)網(wǎng)積分激勵(lì)的模式,逐步培養(yǎng)小區(qū)居民生活垃圾的分類習(xí)慣
提供前端可回收垃圾、廚余垃圾、有毒有害垃圾及其它垃圾分類的督導(dǎo)宣教等運(yùn)營服務(wù),一個(gè)小區(qū)內(nèi)安置智能五分類回收箱用于分類收集廢紙、廢塑料、廢金屬、廢玻璃類別的可回收垃圾以及有毒有害垃圾,按小區(qū)內(nèi)每三百戶安置智能二分類箱用于分類收集廚余垃圾和其它垃圾,建立垃圾分類大數(shù)據(jù)管理云平臺,同時(shí)利用互聯(lián)網(wǎng)積分激勵(lì)的模式,對正確投遞的行為采取積分獎(jiǎng)勵(lì)措施,進(jìn)一步推進(jìn)小區(qū)居民垃圾分類參與的積極性,逐步培養(yǎng)小區(qū)居民生活垃圾的分類習(xí)慣。
表 1:前端生活垃圾分類的解決方案
2、中端再生資源收運(yùn)的解決方案:建立三級再生資源收運(yùn)體系
在項(xiàng)目覆蓋的地區(qū),平均每3個(gè)小區(qū)設(shè)立并裝修改造1座環(huán)保驛站,用于可回收垃圾的暫存與垃圾分類的宣傳教育,同時(shí)有效建立智能可回收垃圾分類收集箱-->環(huán)保驛站-->再生資源利用中心的三級再生資源收運(yùn)體系。
表 2:中端再生資源收運(yùn)的解決方案
圖 2:再生資源收運(yùn)體系三級網(wǎng)絡(luò)圖
3、末端再生資源集中再分揀的解決方案:建立再生資源利用中心
建立再生資源利用中心,集中再分揀打包可回收垃圾中的主要類型如廢紙、廢塑料、廢玻璃以及廢金屬,同時(shí)售賣給下游的再生資源再利用企業(yè),產(chǎn)生的利潤收益為本項(xiàng)目的經(jīng)營性收入。
圖 3:主要可回收垃圾或再生資源的類型
4、建立“智能生活垃圾分類+再生資源回收體系”全過程管理云平臺
通過GPS、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等融合技術(shù),同時(shí)結(jié)合各個(gè)項(xiàng)目落地小區(qū)的智能垃圾分類回收設(shè)備,建立“智能生活垃圾分類+再生資源回收體系”全過程管理云平臺,實(shí)現(xiàn)對于垃圾分類回收設(shè)備布點(diǎn)與狀態(tài)感知,以及對于前端小區(qū)居民生活垃圾分類投放行為、中端再生資源的分類收運(yùn)、末端再生資源的集中再分揀、售賣進(jìn)行信息化管理。
圖4:“智能生活垃圾分類+再生資源回收體系”全過程管理云平臺示意圖
三、“智能生活垃圾分類+再生資源回收體系”PPP項(xiàng)目模式分析
1、采用PPP項(xiàng)目模式的優(yōu)勢
在城市生活垃圾分類收運(yùn)分揀領(lǐng)域大力推廣政府和社會資本合作模式(PPP)正逐步成為政府解決城鎮(zhèn)垃圾分類問題的新方式,是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)垃圾減量化、資源化、無害化,分類投放、分類利用、分類處置的創(chuàng)新之舉。相對于目前傳統(tǒng)的政府采購模式,PPP模式擁有如下諸多明顯的優(yōu)勢:
表格3:PPP模式與政府采購模式的對比
2、PPP方案中相關(guān)參數(shù)的編制依據(jù)
項(xiàng)目運(yùn)營期的確定依據(jù):根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(25號令)第六條規(guī)定:基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn),所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定,項(xiàng)目運(yùn)營期最長不超過30年。
項(xiàng)目設(shè)備維修費(fèi)的測算依據(jù):根據(jù)《市政公用設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)方案與參數(shù)》規(guī)定,設(shè)備維修保養(yǎng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為1%-2.4%,其它費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)為8%-10%。
項(xiàng)目資產(chǎn)屬性的確認(rèn)依據(jù):項(xiàng)目公司按照合同投資建設(shè),并在建設(shè)完成后的運(yùn)營期內(nèi),負(fù)責(zé)運(yùn)營維護(hù),合作期滿后將項(xiàng)目資產(chǎn)無償、完好、無債務(wù)、不設(shè)擔(dān)保地移交給政府指定機(jī)構(gòu),因此項(xiàng)目符合《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號》,作為無形資產(chǎn)核算,在運(yùn)營期內(nèi),無形資產(chǎn)攤銷完成,不計(jì)算移交的稅收處理。
3、PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式
BOT模式,即“建設(shè)-運(yùn)營-移交”模式,指社會資本負(fù)責(zé)投融資并負(fù)責(zé)建設(shè),項(xiàng)目建成后社會資本再被授予項(xiàng)目的經(jīng)營維護(hù)權(quán),負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營維護(hù)并享有項(xiàng)目的收益權(quán),收入不足以覆蓋全部投入并取得合理回報(bào)的部分通過政府補(bǔ)貼,收回投資并獲得合理回報(bào),合同期屆滿將項(xiàng)目無償移交給政府方或其指定機(jī)構(gòu)。
圖5:本PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式
4、PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制
垃圾分類屬于公用事業(yè),根據(jù)特許經(jīng)營的相關(guān)規(guī)定,垃圾分類的PPP項(xiàng)目的資本性支出和運(yùn)營維護(hù)成本宜采用“可行性缺口補(bǔ)助”的回報(bào)機(jī)制。項(xiàng)目的經(jīng)營性收入主要為項(xiàng)目范圍內(nèi)的再生資源售賣利潤。對于經(jīng)營性收入不足以覆蓋項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營成本及社會資本合理收益的差額部分,由當(dāng)?shù)氐膮^(qū)或縣的財(cái)政局按照PPP項(xiàng)目合同約定給予項(xiàng)目公司經(jīng)營期內(nèi)政府補(bǔ)貼,并納入年度預(yù)算。
政府從進(jìn)入運(yùn)營期開始,每年對項(xiàng)目公司進(jìn)行政府的可行性缺口補(bǔ)助,具體測算公式如下:
當(dāng)期政府可行性缺口補(bǔ)助(按每戶)=[(可用性付費(fèi)+運(yùn)維維護(hù)費(fèi))×當(dāng)前運(yùn)營績效-再生垃圾售賣利潤]÷總戶數(shù);
其中,可用性付費(fèi)為項(xiàng)目固定資產(chǎn)分?jǐn)傊吝\(yùn)營期每年的費(fèi)用;運(yùn)維維護(hù)費(fèi)涵蓋正常運(yùn)維費(fèi)以及運(yùn)營期中固定資產(chǎn)大修的基金;當(dāng)前運(yùn)營績效為政府對項(xiàng)目運(yùn)營的績效評價(jià);再生資源利用中心售賣給再生資源利用企業(yè)的售賣收入扣除前端收集再生資源時(shí)的積分支出成本,即為再生資源售賣利潤。
四、PPP項(xiàng)目案例簡析
假定某市積極響應(yīng)國家號召,計(jì)劃在中心城區(qū)實(shí)施“智能生活垃圾分類+再生資源回收體系”PPP項(xiàng)目,覆蓋100個(gè)小區(qū),10萬戶居民,PPP建設(shè)期為6個(gè)月,項(xiàng)目運(yùn)營期為10年。
1、固定資產(chǎn)投資分析
本項(xiàng)目固定資產(chǎn)總投資包括前端生活垃圾分類的固定資產(chǎn)投資、中端再生資源收運(yùn)的固定資產(chǎn)投資、末端再生資源利用中心的固定資產(chǎn)投資以及全過程管理的云平臺建設(shè)投資。在投資測算中,固定資產(chǎn)的總投資參照分?jǐn)偫蕯傊?0年的運(yùn)營周期。
2、運(yùn)營期運(yùn)維費(fèi)用分析
項(xiàng)目總的運(yùn)維成本由前端生活垃圾分類的運(yùn)維成本、中端再生資源收運(yùn)成本、末端再生資源利用中心運(yùn)維成本以及項(xiàng)目的大修基金組成。前端生活垃圾分類的人力運(yùn)維成本由于居民的垃圾分類習(xí)慣逐步養(yǎng)成而逐漸減少,同時(shí)小區(qū)的可回收垃圾的收集量將不斷增加,中端再生資源的收運(yùn)成本與末端再生資源利用中心的運(yùn)維成本也將同步增加,但項(xiàng)目運(yùn)維總成本根據(jù)測算在運(yùn)營期內(nèi)將逐年遞減。
3、項(xiàng)目經(jīng)營性收入分析
項(xiàng)目運(yùn)營方從小區(qū)居民手中通過網(wǎng)絡(luò)積分的形式收購可回收垃圾,之后在再生資源利用中心售賣給再生資源利用企業(yè),產(chǎn)生的售賣利潤為本項(xiàng)目主要的經(jīng)營性收入,預(yù)計(jì)由于前端居民的垃圾分類習(xí)慣不斷養(yǎng)成,以及中后端再生資源回收體系的不斷完善,再生資源的收集量以及售賣總利潤也將逐年增加。
4、政府的可行性缺口補(bǔ)助預(yù)測
PPP項(xiàng)目的服務(wù)內(nèi)容不僅涵蓋了前端的智能垃圾分類服務(wù),還涉及再生資源回收體系的建設(shè),通過PPP模式特有的“可行性缺口補(bǔ)助”回報(bào)機(jī)制,政府每年的總支出將會大幅度減少。
五、總結(jié)
“智能生活垃圾分類+再生資源回收體系”PPP模式作為垃圾分類市場提質(zhì)增效的一種機(jī)制,充分發(fā)揮聯(lián)系政策、社會、市場三個(gè)系統(tǒng)的紐帶作用。本文僅就PPP模式在智能生活垃圾分類與再生資源回收體系建設(shè)進(jìn)行了初步探討,伴隨著垃圾分類市場與再生資源體系容量不斷增加、參與的市場主體日益增多,預(yù)期PPP模式將在該領(lǐng)域大有可為。
作者:劉泗嘉,龍?jiān)ㄔO(shè)集團(tuán)控股子公司杭州城投建設(shè)有限公司